本月初，英国工党党魁和反对党领袖凯尔施塔尔墨（Keir Starmer）发布40点政制改革建议报告，重点在于探讨废除非民选的上议院（House of Lords，又称贵族院）的可能性，代之以民选。

这是因为上议院不但有92个世袭贵族成员，还有主要代表英格兰国教圣公会的主教等神职人员以及其他委任的成员，包括一些前首相在内，例如已故撒切尔夫人。除了缺乏民意基础，平均年龄也偏高，因此被戏谑为“伦敦最佳长者日间看护中心”（best day-care centre for the elderly in London）。

在全球各地，不少民主国家的上议院都采用普选产生，例如联邦制的美国，澳洲和印度。前二者为全面选举，后者则规定245个上议院（Rajya Sabha）议席中，233个必须选举，另外12个由总统委任。不是联邦制的日本，参众议员皆需经过选票洗礼。

当然，也有采用联邦制但没有民选上议院的民主国家，例如加拿大和德国。但这两个国家有着强大的联邦制，各个州属享有极大的自治权，和马来西亚不可同日而语。

我们国会制度的设计原本就参照英国国会，分为上下议院。起初的设定由联邦州属的议会个别推荐两个人选，而联邦政府直接委任的成员不多于前者。例如马来亚时期，上议院一共有22个议员代表当时的11个州属，另外16个由首相推荐，国家元首委任。

1963年马来西亚成立之后，州属代表达到28个（含沙巴，砂拉越和新加坡），另外22个上议员。然而，隔年联邦政府就打破这个惯例，通过修宪把受委上议院的人数增加到32个。

1965年马新分家以后，州委上议员的人数就一直停留在各州两个州议会推荐和通过的代表，而受委州议员则增加到40个。随着1970年代以后三个联邦直辖区的出现，另外增加4个上议员，即吉隆坡两个，以及布城和纳闽各一个，同样由联邦政府委任。

因此，目前马来西亚国会上议院议员的总人数为70人，30个代表州属和联邦直辖区，40个由首相委任。由于联邦直辖区没有自己的议会，因此上议院代表同样由联邦政府决定，这意味着70个上议员当中，首相有权推荐高达44人，完全不符合上议院原来的宗旨，即代表联邦州属的利益，并在有限的框架内，监督和检讨下议院的法案。

一个由首相推荐的人选占多数的上议院，如何能够充分发挥其民主制衡的作用？

更甚的是，过去二十几年，历任首相都因为政局剧变而增加上议院议员进入内阁的人数，以巩固其领导政府的地位。马哈迪于1981年出任首相，直到1999年的大选之前都甚少委任上议员为部长，每个内阁都不超过一个上议员，而且都是不管部长（minister without portfolio）或没有清楚权限的首相署部长之类，外加几个上议员出任非内阁成员的副部长。

然而，1999年的大选过后就出现了上议员进入内阁担任重要职务的趋势。当时马哈迪一共委任了五个上议员为内阁部长，其中慕沙莫哈末上议员出任教育部长要职最引人注目，乃马来亚/马来西亚立国以来前所未见。这和马哈迪面对烈火莫熄导致巫统大量流失选票，必须巩固内阁对他的支持有关。

2009年纳吉接替阿都拉出任首相之后，上议院更逐渐成为失意候选人的庇护所，例如败选的周美芬，许子根，李志亮和莫哈末沙烈赛益等，还有就是友党的代表，像是张盛闻，因此被当时还是在野的行动党讥笑为走后门当官。

讽刺的是，2018年希盟打败国阵执政联邦以后，同样是败选的行动党候选人刘镇东也接受马哈迪委任，出任上议员再当上国防部副部长。更滑稽的是，巫程豪揭发他在希盟垮台，上议员任期满后的2021年，竟然企图说服巫统领袖，绕开州委并自我推荐为柔佛州上议员的事件，而刘完全不敢回应此事。

来到如今首相安华的新内阁，4个成员中，3个是别人的手下败将，即赛夫丁，东姑查夫鲁和赞比里，分别掌管内政，国贸与工业以及外交三大重要部会，和1999年以前的景象截然不同。

由此可见，上议院非但日渐失去联邦州属的代表性和民意基础，还演变成政治酬佣的工具。姑且不论是否要仿效他国，采用民选方式予以改革，一个联邦政府主导的上议院，对促进联邦制民主没有好处。

即使不民选，也应该增加州属的代表性质，减少首相推荐上议员的权限，让州属的代表人数在受委人数之上，例如沙巴和砂拉越作为马来西亚共同组成的重要部分，就不能各只有两个上议员，那意味着它们和西马半岛的11个州属地位相等，这不符合马来西亚联邦宪法和1963年的协议。

总而言之，大幅增加各个州属尤其是沙巴和砂拉越上议员的人数，同时增加代表其他群体利益的上议员，例如原住民和女性，是最起码应该做到的改革。可惜当下一切看大局的氛围当中，没有多少人在意这些宪政议题。

* 唐南发，标准猫奴，自由撰稿人。研究兴趣范围包括难民与移工议题，以及东南亚区域政治，视人道主义为国籍（humanity is my nationality）。热爱阅读，下厨，骑车和了解世界各国茶酒文化。